借鉴现代公共管理和工商管理理论，创建中国特色的高绩效党政机关（以下简称“机关”），是深化行政管理体制改革的重要内容，是转变政府职能的必然要求，这与近年来世界范围内的新公共管理（政府再造）运动追求的目标在方向上也是一致的。特别是将平衡计分卡这一战略管理工具，用于创建高绩效机关，既符合科学发展观的要求，又使中国地方政府建设（改革）与美国等发达国家政府再造的趋势同步，必将极大地提高我国机关建设的整体水平，更好地做到坚持以人为本，树立和落实全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。近年来，青岛市通过施行目标绩效管理、创建高绩效机关、引入平衡计分卡管理等工作，不断加强机关建设，取得了显著成效， 2005 年，全市经济总量（ GDP ）进入全国城市前十名，获得了首批全国文明城市等 23 项国家级荣誉称号，成为我国发展较快的城市之一。下面结合平衡计分卡在青岛市创建高绩效机关中的探索与实践，谈几点认识。

一、背景

    青岛市位于山东半岛南部、黄海之滨，面积 1.06 万平方公里，总人口 740 万人，辖七区五市（县），其中市区面积 1102 平方公里，人口 265 万人。是全国重要的沿海开放城市、国家计划单列城市、副省级城市。 2005 年实现生产总值（ GDP ） 2695 亿元人民币，地方财政一般预算收入 176 亿元人民币，同比分别增长 16.9% 、 35.1% ，全市经济持续快速协调健康发展，各项社会事业全面进步。青岛市委市政府一直非常重视各级机关的自身建设，特别是近年来，积极学习借鉴目标管理、战略管理、绩效管理等先进的管理理念、方法和成功经验，不断更新观念，法治、绩效、责任、科学、民主等意识明显增强，机关工作效率和服务质量得到明显提高。

    （一）从 1998 年开始，在全市各级机关和部门实行目标管理， 2001 年进行政府管理体系“五项工程”改革， 2002 年开始学习研究平衡计分卡，提出建设学习型、创新型、竞争型、服务型机关（“四型机关”）， 2003 年将目标管理拓展为目标绩效管理。兼容目标管理、绩效管理和平衡计分卡理念的城市绩效管理体系，得到山东省委省政府主要领导和中央办公厅领导的肯定，被中央办公厅总结为“青岛模式”。

    （二） 2004 年 10 月，青岛市确定了建设全国重点中心城市和世界知名特色城市的战略目标，实行城市发展目标战略管理。按照经济基础与上层建筑相互关系原理， 2005 年初，相应确定了“创建高绩效机关，做人民满意公务员”这一机关建设目标，与城市发展战略目标互动和促进。全市各级机关和公务员正按照创建高绩效机关的要求，强化公共管理职能，努力提供更好的公共产品和公共服务。

    （三）从 2005 年开始，用三年时间，对全市所有公务员分级分批大规模进行系统的公共管理知识暨 MPA 核心课程培训，由中国人民大学公共管理学院院长董克用、副院长张成福分别担任主审和副主审，人民大学公共管理学院为青岛市编写出版了 MPA 核心课程培训干部读本和 MPA 核心课程培训案例 2 套教材。副局以上公务员由市委组织部和市委党校负责，正处长级公务员由市委组织部负责，组成了 MPA 培训人大班、北大班、清华班、复旦班，每期半年，分别聘请人民大学公共管理学院、北京大学公共管理学院、清华大学公共管理学院和复旦大学公共管理学院的教授定期集中授课，副处由市直机关工委负责，每期脱产集中学习 40 天，聘请中国海洋大学 MPA 教育中心和青岛行政学院的教授讲课，正科以下由市人事局负责，由青岛大学 MPA 教育中心的教授讲课，经考试、撰写论文已结业的有 2100 多人，目前正在接受培训的 2800 多人。

    （四）举办了多期创建高绩效机关研讨班，对全市机关各单位、各区市机关党组织书记、副书记、人事处长等机关建设的具体组织者，重点进行公共管理知识、平衡计分卡原理及应用学习培训研讨，先后有 300 余人参加培训。

    通过以上可以看出，青岛市基本具备了引入平衡计分卡等先进管理工具的良好工作基础和文化氛围，因此，引入和施行平衡计分卡等先进管理手段和方法的要求，正式进入到中共青岛市委、青岛市人民政府制定下发的政策性文件：《关于深入开展“创建高绩效机关，做人民满意公务员”工作的意见》（青发〔 2006 〕 7 号）中，使平衡计分卡在青岛市创建高绩效机关中全面实施。

二、探索

    首先是按照平衡计分卡的基本原理和战略地图要求，明确了高绩效机关的使命、价值观、愿景和战略，其次是通过平衡计分卡四个维度中每个维度的高绩效关键指标设计和要求，对创建高绩效机关的使命、价值观、愿景与战略进行了诠释、转换和落实，形成了“青岛市创建高绩效机关平衡计分卡地图”，具体如下。

    （一）高绩效机关的使命、价值观、愿景、战略

     1. 使命：落实科学发展观要求，加强全市各级机关的执政能力建设和先进性建设，提高机关建设整体水平，锻造一支优秀人才密集高素质专家型的公务员队伍，为把青岛建设成为全国重点中心城市和世界知名特色城市提供坚实保证。

    2. 核心价值观：坚持经济 ( 成本 )[Economy] 、效率 ( 效能 )[Efficiency] 、效益 ( 效果 )[Effectiveness] 、公正 ( 公平 )[Equity] 的“ 4E ”价值取向，追求“施政成本低、法制意识强、管理绩效高、服务品质优”的治理模式。

     3. 愿景：建设以高素质公务员队伍为基础 , 以现代公共管理理念为导向 , 以先进管理技术和信息化手段为支撑 , 以较低的成本为公众提供优质高效的服务 , 可持续创新发展的机关。简称：创建高绩效机关，做人民满意公务员。

    4. 战略：大力加强机关党的执政能力建设和先进性建设；加快推进行政管理体制改革；强化绩效管理；深化机关文化建设；突出抓好机关处 ( 科 ) 室建设；大力推进机关信息化建设。

（二）创建高绩效机关平衡计分卡的四个维度

    1. 财务维度

    主要是看机关遵循经济原则，少花钱多办事，在追求尽可能大的效益的同时、尽可能地减少人力、物力、财力消耗，或者以尽可能少的投入或成本、提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务，树立浓厚的成本意识和资源环境意识，降低施政（工作）成本、节约开支方面的效果。

     2 ．顾客维度

    客户层面评价机关工作主要是看服务社会（群众）创造的价值与服务客户（基层、企业）创造的价值：

    ①经济绩效：主要是在落实科学发展观，实现经济更快更好发展，建设繁荣青岛方面的贡献度。

    ②政治绩效：主要是在政治面貌、政治安全、党风廉政、民主法制，建设平安青岛方面的贡献度。

    ③文化绩效：主要是在民族与城市精神的继承培育弘扬，思想道德与科学文化素质的提高发展，城市理想和文化，建设文明青岛方面的贡献度。

    ④社会绩效：主要是在维护社会稳定，发展教育卫生体育，社会保障、救助、公益，社区建设等社会事业，构建社会主义和谐社会，建设和谐青岛方面的贡献度。

    ⑤通过优质服务让基层、企业与群众满意，为基层、企业与社会创造的价值。

    3 ．内部流程维度

    机关的顾客主要是基层、企业和群众，机关代表和维护最广大人民的根本利益，机关的工作由人民群众来评判和检验。为此，必须进一步转变政府职能，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，为市场主体创造公平竞争的环境、让人民满意。

    ①深化政府机构改革。精兵简政，下放权力，减少层级，合理设置机构，实现机构和编制的法定化。切实转变政府职能，强化公共管理和服务，提高行政效率，精简文件会议，提高文效会效。精减审批项目，改进审批形式方法，采用先进技术手段，大力推进网上审批、并联审批、集中审批等，完善大企业服务“直通车”体系。

    ②完善行政管理决策机制。建立健全重大决策听证、咨询等制度，坚持已经实行三年的“我为城市发展献计策”市民月、市民议事厅和“网上对话”、“行风在线”等活动，集中民智，问计于民、问策于民，形成公众参与、专家论证和政府决定相结合的民主决策机制。

    ③加快建设法治政府，不断推进依法行政。认真贯彻实施《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，继续推行综合行政执法试点工作，完善行政执法评议考核，严格执行行政执法责任制和行政执法不当责任追究制度，加强行政复议和诉讼应诉工作，严格执行行政赔偿和补偿制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制。通过行政复议和行政诉讼败诉率的变化，测评执法水平的高低。

    ④以先进为标杆、做人民满意公务员。全体公务员积极向优秀处长学习，坚持群众观点和群众路线，树立并落实正确的政绩观。增强经济成本、效率效能、效益效果、公正公平和优质服务等绩效意识，学习先进经验和做法，更新服务观念，改进服务方式，完善服务措施，规范服务行为，创新服务载体，切实转变机关作风，满腔热情为基层和群众服务，人人争做人民满意的公务员。

    ⑤完善行政管理监督机制。广辟监督渠道，强化对决策、执行环节的监督，按照市委、市政府确定的目录公开政务，完善人大、政协、司法、人民团体、舆论依法监督的机制。通过评选表彰优秀工作成果、劳模等网上（社会）公示、阳光救助、社会群众评议机关和行业等方式方法，征求老百姓意见和建议，基层和群众满意度大大提高。

    3. 学习成长维度

    ⑴用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装头脑 , 树立和落实科学发展观，提高思想政治素质。
    
    ①深入学习党的方针政策。重点学习十六届五中全会精神、贯彻科学发展观，正确理解我国“十一五”经济社会发展的指导思想、目标任务，深入研究科学发展观对党的建设提出的新要求，为落实科学发展观提供强有力的思想、组织、作风和制度保证。

    ②建立健全保持先进性的长效机制。巩固保持共产党员先进性教育成果，探索建立落实长效机制，深化对机关部门党的先进性建设规律的认识，切实抓好制度机制建设。开展特色鲜明的主题实践活动，自觉践行“三个代表”重要思想，进一步加强机关部门党组织和党员队伍建设，充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用。

    ③认真学习贯彻党章，坚决维护党的纪律特别是政治纪律，推进党风廉政建设。加强对权力运行的制约监督，抓好处级以上干部和重点部门、热点岗位人员的反腐倡廉教育。把解决损害群众利益的突出问题作为工作重点，严肃查处违纪违法等案件。

    ④注重执政理念和能力建设。重点加强发展、为民、服务、法治、民主、绩效、科学、创新等理念和能力建设，并大胆实践不断完善，提高机关和公务员的执政能力和水平。

    ⑵坚持以人为本、开放沟通、全员参与、持续创新的原则，营造干事创业、和谐向上的文化氛围。

    ①强化战略文化。集中机关全体公务员的智慧和力量，不断挖掘总结提炼学习、工作、服务、质量、效率、创新等理念，升华为特征突出、个性鲜明的机关精神和核心价值观，成为干部职工的行为规范和价值准则。弘扬践行“诚信、和谐、博大、卓越”的城市精神，在全市精神文明建设中发挥第一窗口的示范带动作用。

    ②努力打造科学的管理文化、执行文化、沟通文化、激励文化、和谐文化体系。采取编制文化手册、座右铭等形式，把机关文化进行物化和固化，营造看得见、摸得着的文化氛围，激励和约束公务员。学习和遵守公务礼仪。按照和谐社会的要求，借鉴快乐理论、和谐指数的原理方法，建设和谐机关。

    ③强化品牌文化，加大机关品牌创建力度。把争创机关品牌作为加强机关文化建设的重要载体，在全市创建机关品牌，增强创建的积极性和主动性。遵循品牌建设与发展规律，借助有关专业机构和专家进行广泛研讨，科学论证、设计、制定方案，使政务品牌的创建特色鲜明、有实效，具有较高的文化品位和科技含量。通过面向社会、面向基层、面向群众，扩大品牌的知名度、提高美誉度、增强信任度、提升忠诚度。

    ④强化创新文化。按照建设创新型城市的要求，积极开展创新活动，营造创新的环境和氛围，鼓励超越自我，追求卓越，不断从思想观念、体制机制、管理方式等方面进行大胆创新和突破。开展争创优秀工作成果活动，推动各项工作争一流、上水平。

    ⑶以提高处 ( 科 ) 室执行力和工作绩效为重点，大力加强机关处 ( 科 ) 室建设，夯实机关建设基础。

    ①进一步加强处 ( 科 ) 室能力建设。重点提高学习、研究、结合、执行、创新、协调、沟通、写作、演讲等能力，强化处室文化，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的专家型公务员队伍。

    ②进一步加强处长队伍建设。加强对处长的教育培训，不断提高处长队伍整体素质。建立处室的权、责、利、察匹配制衡制度，畅通处室上下沟通协调渠道。开展争创先进处室、标兵处室和争当优秀处长活动，评选表彰优秀处长，处理不称职处长。推行党支部建在处上、处长兼任支部书记的组织模式，实行“一岗双责”，加强和改进思想政治工作，充分发挥处长队伍在机关建设中的重要作用，打造高绩效团队。

    此前，我们已与新加坡 SQ 服务管理咨询中心洽谈，合作实施青岛市公务员“卓越服务心态提升”项目。近期将派出首批 10 名公务员到新加坡 SQ 服务管理咨询中心进行培训提升和考察。

     ⑷运用信息化手段，推动政府管理、服务和工作方式转变。

    ①建设完善的电子政务技术支撑体系。以现有电子政务技术体系为基础，通过扩展完善，形成体系更完整，服务能力更强的核心技术体系，为全市机关信息化应用提供优质高效服务。

    ②大力推进电子政务应用。以“工作标准化、管理规范化、信息数字化、流程网络化、办公无纸化、审批服务一体化”为目标，扩大和深化电子政务应用。在各部门普及金宏电子政务应用，形成全市机关“一网式”协同办公环境，提高机关办公效率和质量。全面推行网上审批，发展网上联合办公、并联审批，推动机关流程再造。依托青岛政务网，整合部门信息和服务资源，扩大深化政民互动应用，提高网上公共服务水平。依托金宏网和决策资源网，建立信息和知识积累、管理、交流、利用、培训机制，以信息技术强化目标绩效管理，优化绩效考核。

    ③加强机关电子政务应用标准和制度建设。坚持“四统一分”的管理体制，研究制定电子政务应用标准和绩效评价指标体系，建立考核评价制度和督促检查制度，调动部门和区市发展电子政务的积极性和主动性。

     目前，清华大学电子政务研究中心的教授、英国 Nimbus 公司中国分公司（北京恳创科技公司 Nimbus Partners China Ltd. ）的专家，正在为青岛市创建高绩效机关研究开发建立流程信息化网络平台 , 为引入平衡计分卡管理软件应用于创建高绩效机关提供技术支撑

    借鉴发达国家政府管理再造经验和持续成功大企业的先进管理方法，优化再造工作流程，坚持不懈、持续改进是平衡计分卡成功实施的关键：

     ①通过建立高水平的绩效管理，使机关建设科学化、规范化。引入和施行以绩效管理为主，兼容目标管理、全面质量管理、标杆管理和平衡计分卡等先进管理手段和方法，围绕计划目标、实施监督、评估考核、追踪反馈的基本程序和阶段形成循环，实施绩效管理。绩效的计划目标，形成内在相互关联、科学简明的体系 ; 绩效的实施监督，坚持内部和外部、领导和群众、有权和授权、渠道和效力的同时存在 ; 绩效的评估考核，做到科学、真实和导向正确 ; 绩效的追踪反馈，达到迅速、有效和适度。发挥公务员监督信息共享互动机制的作用，把纪检监察、干部监督、信访、审计、反贪、行政复议和诉讼等相关情况纳入绩效评估。

     ②推动绩效管理向每个处室、公务员延伸。结合工作职责和分工，制定高绩效目标、标准，量化规范各项工作的质量、时限、满意度和成本。完善日常监控和月总结、季测评、年度考核，考核到处 ( 科 ) 室、个人，并进行排序，考核结果作为选拔任用干部、评先树优等的重要依据。考核坚持正确的政绩观，实化、细化、行为化。

    ③优化组织结构和工作流程。适应经济社会发展需要，优化调整原有组织架构和权力运行结构。按照法规栏、责任人、流程图、时间表等内容，再造内部工作流程，完善工作规则，突出可操作性和实效性。

    ④加强制度建设。坚持科学、民主、法治、服务、公开、效率、监督、考核等原则，使规章制度逐步规范化、全覆盖。坚持首问责任、服务承诺、限时办理、 AB 角、自查自纠等制度，靠制度管人、按制度办事。

    ⑤把平衡计分卡分级实施到处室，提高处室绩效管理水平。运用平衡计分卡原理和卓越绩效评价准则，对每项工作的流程规则、质量及时间要求、高绩效标准、考核评估方法等进行细化，使每名工作人员承担的工作可度量、可实现。

三、启示

     1. 我们认为平衡计分卡的原理与科学发展观的思想内涵是一致的，树立和落实科学发展观的要求，为平衡计分卡在中国地方机关各部门的运用推广提供了非常好的契机。

     2. 各级机关及各部门单位“一把手”，是能否将平衡计分卡这一当今世界领先的战略管理工具成功引入机关建设及管理中并取得实效的关键，也是第一推动力。机关主要领导要有不断探索、创新的进取精神，大胆地学习运用人类共有的文明成果。

     3. 机关建设和管理需要积极学习借鉴全面质量管理、标杆管理、绩效管理、平衡计分卡、 360 °反馈等工商管理和公共管理的先进管理方法和技术。

    4. 机关建设需要按照市场经济、社会发展的要求不断进行改革，特别是要不断进行工作流程优化和再造。

    5. 机关改革必须与所在城市实际相结合，坚持以人为本，大力促进当地经济社会全面、协调、可持续发展。

    6. 青岛市的创建高绩效机关及对平衡计分卡工具的运用工作 , 是边学习、边研究、边探索、边实践、不断完善。

诚挚邀请和欢迎各位专家教授到青岛市调研指导，实地考察我们的“创建高绩效机关，做人民满意公务员”工作情况。