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零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a ，I1b ，I11）。

　　 然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A 省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A 省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

　　 三、零基预算还是控制预算？

　　 由于A 省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A 省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A 省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

　　 这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A 省并没有发展成一个基本的预算框架，A 省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-BasedBudgeting ，TBB ）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A 省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

　　 不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A 省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A 省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A 省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

　　 人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

　　 不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b ，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人

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