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起着调节居民收入分配、提供社会安全的公共职能。我国社会保障要在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。通过开征社会保障税, 设置养老保障税、失业保险税和医疗保障税, 形成统一的社会保障税体系。

　　 二、深化政府预算改革, 强化财政宏观调控能力

政府预算是公共财政的重要组成部分, 建立公共财政体系的关键是要对预算编制及政府预算执行的全过程实施一系列改革。把政府预算从经常性预算、建设性预算的二元结构改革为政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算的三元结构。政府预算制度1802 年起源于英国, 经过几百年的实践, 政府预算制度方臻完备。其政府预算不仅要经议会批准, 而且还通过公共会计、财政监督专员、财政监察总暑三个渠道来实施, 并对预算的全过程监督, 具有统一性、公开性、法律的权威性等特点。部门预算是不同的预算, 由不同的部门编制执行, 最后由财政部门纳入统一的政府预算体系。编制部门预算是西方国家财政资金管理的基本形式, 是财政公共化趋势不断增强的集中反映。

(一) 编制部门预算在内容、时间上分别实行综合预算、

　　　 早编早预算, 提高预算编制的广度和精确性大多数西方国家的财政收入主要来源于各类税收, 同时有少量必要的规费与罚没收入及为偿还债务本金、利息和弥补财政赤字而发行的国债。无论是开征税收和设立有关的规费项目与标准, 还是发行国债, 都要按照一定的立法程序行事并纳入预算。西方国家编制政府预算一般需要12 个月左右的时间, 美国则长达18 个月, 政府预算草案必须经过立法机构的审议通过, 成为正式预算后才能执行。

　　　 我国要建立综合财政预算, 把制度外、预算外收支纳入政府预算管理中, 归财政统一管理并编列部门财政性资金预算, 将部门预算确立为涵盖部门所有公共资源的完整预算,保证部门预算的完整性和财政管理的统一性; 从基层单位起编制涵盖预算内外资金的综合财政预算, 规范政府部门的行为, 发挥财政资金的整体效能。把预算草案的编制工作提前一个年度进行, 使政府预算严格遵循“先审批、后执行”的法定性原则。

(二) 全面采用零基预算法编制部门预算, 硬化其执行约束, 提高预算的科学性和严肃性零基预算法的理论形成于1952 年, 其实践起源于美国。

　　 1976 年卡特当选为美国总统, 联邦政府决定全面采用零基预算法编制预算。美国联邦政府曾多次因为国会没有批准联邦预算而部分关门, 体现了政府预算对政府活动的决定性与约束力。

　　 我国要按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急重新测算每一科目和款项的支出需求, 确定各部门、各单位及各项事业的实际支出, 保证政府预算编制的范围、结构和方法与政府职能的范围和方向相适应。健全预算审批程序, 要在充分了解信息、科学决策的基础上审批, 提高效率。

(三) 加强部门预算资金的管理

部门预算要在资金控制上实行集中统一管理, 提高资金统筹调度的主动性; 在运作程序上实行标准预算周期管理,提高预算运行的规范性。建立预算编制执行、监督相对分离、相互制约的预算运行机制, 把预算编制职能予以集中并与执行、监督相互分离, 规范财政管理秩序, 加强财政的法治化、科学化、规范化建设, 提高财政资金的使用效率。

三、加强财政规范化管理, 提高财政资金使用效率

(一) 建立规范的转移支付制度, 确保政府行政能力有必要的财力保证

　　 西方国家转移性支出在财政支出中所占的地位越来越重要。政府财政建立了大规模的转移支付制度, 为政府大规模干预经济提供了强有力的财力保证。美国的转移性支付在财政总支出中的比重, 从1960 年的24. 8% 上升到1976 年的45. 7%。转移支付制度有利于政府介入社会公平问题。

　　 我国应调整转移支付方式。从单一的纵向逐级转移方式, 向纵向全面覆盖式转移与横向转移并用方式转换。建立规范的政府间转移支付制度, 同时加快转移支付的立法进程, 要在《预算法》内容中, 增加有关转移支付的条款, 明确规定财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序等, 并建立财政转移支付制度监督体系。

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